La reforma educativa en Uruguay (1995-2000): virtudes y problemas de una iniciativa heterodoxa.

La reforma educativa en

Uruguay (1995-2000): virtudes y

problemas de una iniciativa

heterodoxa.

Jorge Lanzaro

      A. Reforma 

En resumen, la reforma impulsada por la ANEP durante el segundo gobierno de Sanguinetti se inscribe en los procesos de cambio que han venido experimentando los sistemas educativos de América Latina en los últimos años.  Si bien la reforma uruguaya comparte con sus pares regionales algunas características definitorias comunes (preocupación por la calidad y la equidad de la enseñanza, incremento de la inversión pública, discurso técnico asumido por las autoridades), ella presenta a la vez una serie de rasgos que permiten catalogarla de "heterodoxa".   El programa reformista definido por las autoridades educativas uruguayas establecía, entre varias líneas de acción, cuatro metas principales:

   • universalizar la educación inicial (4 y 5 años) mediante el aumento de la oferta pública;

   • extender la educación primaria o básica de tiempo completo en los contextos más carenciados;

    • reformular el currículum de Educación Media, incrementando la carga horaria; 

   • extender la formación de profesores en el interior del país, buscando así mejorar la calidad de enseñanza media y abrir espacios de educación terciaria para jóvenes de bajos recursos. 

 La ejecución de estas líneas de acción vino a ampliar el peso del estado en la educación, no sólo 

por el incremento del gasto público registrado entre 1995 y 1998, sino fundamentalmente por la 

expansión de la oferta educativa pública, a través del avance del sistema ANEP en la prestación 

directa de servicios. 

Las evaluaciones que se han realizado enfatizan esta característica distintiva de la reforma  uruguaya (Braslavsky 2000, Mancebo et alt. 2000). 

En ningún momento las autoridades  educativas contemplaron la posibilidad de lograr los objetivos señalados recurriendo a  instrumentos de corte liberal o del llamado "paradigma emergente": básicamente, la  participación de instituciones privadas, el régimen de subsidios y la descentralización de la gestión educativa.

Este rasgo “heterodoxo” que distingue a la reforma uruguaya deriva del cuadro político en el que se inscribe, en el que – como hemos señalado - juegan de manera determinante los siguientes factores:

a) La competencia política entre los partidos y los sectores de partido, dentro de un esquema de pluralismo moderado, tanto por el número de unidades que componen el sistema, como por la distancia ideológica que los separa, que no da lugar a tensiones de polarización.

b) La posición de centro que cultiva el Presidente Sanguinetti y su sector partidario (“Foro Batllista” del Partido Colorado), en la campaña electoral de 1994 y luego como cabeza del gobierno en el período 1995-2000. Una posición que se ve afianzada por el perfil de la coalición de gobierno que se conforma con el Partido Nacional (en el cual predomina a su vez el sector más próximo al centro) y que se traduce en las estrategias de compromiso – precisamente centristas – que animan la acción gubernamental y las iniciativas de reforma durante el período de referencia.

c) En base a esto, habrá asimismo una alianza con profesores y especialistas de provenientes de la izquierda moderada – que participan en el proceso con distintas funciones y grados de responsabilidad - así como un apoyo inicial de sectores partidarios y gremiales de esa filiación, que posteriormente pasarán a colocarse en tesituras de oposición, de distinta intensidad.

d) La ecuación particular de liderazgo que moldea la reforma, que se funda en el enlace político e ideológico entre el Presidente y el Director de Educación. Aquí se anuda la autoridad del centro presidencial y su composición de gobierno, con el activismo “jacobino” e incluso “beligerante” del principal responsable directo de la educación pública, un especialista calificado, que oficia como “intelectual reformista”.

e) La combinatoria de los factores indicados en los apartados anteriores se refleja a su vez en la integración del órgano colegiado de dirección de la ANEP (CODICEN) y de los elencos que ocupan los cargos de jerarquía en las diferentes reparticiones competentes, en particular en aquellas que operan como usinas académicas o centros neurálgicos de decisión para la puesta en obra de los programas de reforma.

f) A ello se agrega como pieza fundamental, el aporte técnico y el precedente de legitimación que provienen de la acumulación realizada anteriormente en esta materia por la Oficina de CEPAL en Montevideo, mediante la actuación de un equipo de expertos dirigidos por quien sería luego el Director de Educación, con una cartera de estudios empíricos y de orientaciones programáticas que luego respaldan y moldean las políticas públicas de reforma educativa.

g) Como elemento coadyuvante significativo, hay que tener en cuenta el hecho de que las orientaciones de la reforma y particularmente su vocación estatista, se anudan con los fondos de cultura y las configuraciones de opinión pública que derivan de las matrices tradicionales del sistema educativo uruguayo, amasadas desde el building originario, desde fines del siglo XIX en adelante.

Lo cual se compagina con los formatos de estado y los modelos de acción gubernamental que caracterizan los derroteros del siglo XX. Sin perjuicio de las innovaciones que aportan – que son de importancia - los diseños reformistas de la década de 1990 se conectan por lo demás con los planes articulados por el desarrollismo vernáculo en la década de 1960, en una atadura sugerente y con una coincidencia que alcanza a los basamentos sustantivos y a los propios actores participantes (incluyendo al mismo Director de Educación y a otros protagonistas de relevancia).

B. Ejecución

La ejecución del programa reformista optó por una estrategia de "by-pass", que implica a su vez el propósito de generar y también dar asentamiento a nuevas instituciones de planeamiento y de gestión. A estos efectos se procedió a:

􀀀 Reforzar tres programas con financiamiento externo (del BID o del Banco Mundial), que venían del período de gobierno anterior: Programas MECAEP, UTU/BID y FAS/ANEP.

􀀀 Crear una nueva oficina, paralela a la estructura de la burocracia regular, a fin de canalizar la modernización de la educación secundaria: Programa MESyFOD.

􀀀 A su vez se fueron inaugurando uno a uno los CERP regionales y se instituyó la Secretaría y el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente (como parte del MESyFOD): una gran usina de formación y reciclaje del personal docente, que obró como uno de los núcleos estratégicos más importantes de la armazón reformista y tuvo desde el origen vocación de innovación y permanencia.

La apuesta a estos instrumentos generó varios frentes simultáneos de oposición y resistencia.

De hecho, los sindicatos de maestros y profesores convirtieron a estos programas y a los equipos técnicos que en ellos trabajaban en uno de sus blancos predilectos, condenando a los miembros permanentes del plantel de funcionarios docentes e incluso a algunos dirigentes gremiales, que actuaron como “colaboracionistas” en los programas que la refoma puso en práctica.

1. El recurso a los programas externos como vehículo de las innovaciones tuvo resultados palpables en referencia a los objetivos propuestos por el gobierno y las autoridades de la enseñanza. Así se desprende de los datos presentados en el capítulo 5 de este trabajo, los cuales muestran saldos netamente positivos, en lo que respecta a la expansión de la cobertura en educación pública y en formación docente, en términos que implican algunas reformulaciones curriculares. Es posible concluir que estas medidas permiten un cierto avance en el plano de la equidad, quedando en pie las interrogantes con respecto a los logros en materia de calidad.

2. De todos modos, la opción por las prácticas de by pass pudo afectar o comprometer la continuidad y la consolidación institucional de algunas de las innovaciones de la reforma, incluso en el corto plazo. En este sentido, basta asomarse a las dificultades que han enfrentado en el siguiente período de gobierno, por un lado, la reforma curricular del Ciclo Básico de Educación Media ("Experiencia Piloto" o "Plan 1996") y por otro lado, la política de expansión de la formación de profesores a través de los CERPs, así como la misma proyección de la Secretaría y el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente. En esto juegan los factores de orientación política y también las dificultades para mantener las dosis de financiamiento externo e interno que los programas de reforma requieren.

3. Desembocamos aquí en los debates clásicos y las preguntas inevitables, acerca de los vicios y virtudes de las estrategias de reforma. El problema de la “sustentabilidad”, que en primer lugar depende de las posibilidades de mantener un determinado rumbo político a largo plazo (long tenure), más allá del período de gobierno en que se produce el lanzamiento inicial, teniendo por delante los requerimientos de estabilización y a su vez la profundización de los programas de reforma. Ligado a ésto y como una faceta crucial de las alternativas de continuidad, surge el cotejo de las estrategias de “shock” o de “by pass”, con las estrategias que “gradualistas” o incrementales, que navegan por la

negociación política de los planes de acción, tratan de reformular los propios organismos regulares y los cuerpos burocráticos especializados, procurando por otros caminos la sedimentación institucional de los procesos de reforma.

4. Para responder a estas interrogantes –más allá de la discusión teórica sobre los modelos de reforma– sería preciso avanzar en la investigación de las políticas aplicadas por las autoridades que tomaron la posta en el período siguiente (2000-2005), las cuales mantuvieron las líneas generales de la reforma, pero con otra metodología política, una cadencia más moderada y menos conflictiva, bríos acotados y algunas correcciones en el curso reformista. Hay aquí una sintonía de continuidad, en la que se marcan no obstante las variaciones, teniendo en cuenta que estamos ante una coalición de gobierno formada por los mismos partidos, pero con una ecuación diferente en lo que toca a los sectores partidarios que la componen, el perfil presidencial, la integración del organismo rector de

la enseñanza y la figura de su director. Ello se asocia a su vez a un cambio en la voluntad política y a las dificultades económicas sobrevinientes. Ambos elementos conjugados producen efectos restrictivos en los montos de inversión, el gasto y el endeudamiento público en el sector educativo, afectando de hecho la multiplicación y la ampliación del “reformismo permanente”.

5. Por añadidura, queda pendiente una pregunta a futuro en la medida de que existen serias posibilidades de una alternancia, que lleve a la izquierda al gobierno en las elecciones nacionales de 2004. Si esto llegase a ocurrir efectivamente, la izquierda encontrará en este

terreno uno de sus desafíos más severos y habrá que ver que políticas aplican en materia de educación los sectores partidarios que en el ciclo de reforma que reseñamos mantuvieron una actitud de cierta duplicidad. Ubicándose en la oposición, con dejos radicales o moderados, contrarios a los mecanismos de by pass y a algunas de las medidas sustantivas. Pero con un disenso acotado, por las mismas características de las políticas aplicadas. En particular, por su estatismo y el fortalecimiento de la educación pública, con esa impronta heterodoxa, que supo ir contra las corrientes dominantes en los lances contemporáneos de América Latina.